Como a política interna move a política externa: o jogo de dois níveis e o caso do Brasil

O que é

Política externa é o conjunto de decisões que um Estado toma sobre suas relações com os outros: tratados, comércio, alianças, posição em organizações internacionais, uso da força. A pergunta deste artigo é quem decide e por quê. A resposta curta é que o governo olha para fora, mas não ignora o que acontece dentro.

"Política interna move a política externa" quer dizer que partidos, Congresso, empresas, sindicatos, burocracia e eleitores influenciam o que o governo faz diante de outros países. Em geral, essa influência é parcial. Ela convive com pressões de fora, como o poder dos outros Estados e a situação da economia mundial.

Este artigo faz parte da área de Geopolítica. Ele usa o realismo (a ideia de que Estados disputam poder num sistema sem autoridade acima deles) como ponto de partida e mostra por que essa lente, sozinha, deixa de fora uma parte da história.

De onde vem a ideia

Durante muito tempo, os estudos de relações internacionais trataram o Estado como uma peça só, com um "interesse nacional" dado. O neorrealismo, formulado por Kenneth Waltz em Theory of International Politics (1979), fortaleceu essa visão: segundo a Stanford Encyclopedia of Philosophy, ele explica o comportamento dos Estados pela estrutura do sistema, isto é, pela anarquia e pela distribuição de poder, e deixa de lado regime político, ideologia e motivações dos governantes ⁵.

A mesma enciclopédia explica que, no realismo clássico de Hans Morgenthau, o conceito de poder permite analisar a política externa independentemente dos motivos, das preferências e das qualidades dos líderes ⁵. Nas duas versões, portanto, o foco está no poder dos Estados e não na política interna.

Em 1988, o cientista político Robert Putnam publicou na revista International Organization o artigo "Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games". Ele sustenta que política interna e relações internacionais estão muitas vezes entrelaçadas, algo que teorias centradas no Estado explicam mal ². A Revista de Sociologia e Política publicou a tradução para o português em 2010 ⁶.

Como funciona o jogo de dois níveis

Putnam descreve a negociação internacional como dois jogos ao mesmo tempo. Quando o líder precisa da aprovação, formal ou informal, de seus eleitores para firmar um acordo, a conduta dele na negociação reflete os dois jogos ²⁶. O nome "dois níveis" vem daí: um jogo é entre governos, o outro é dentro de cada país.

O autor propõe uma teoria de ratificação (a aprovação interna do acordo). Entram nela, entre outros pontos, as preferências e coalizões internas, as instituições, as estratégias dos negociadores e a incerteza. Entra também a repercussão doméstica de pressões vindas de fora, além dos interesses do principal negociador ².

Uma leitura possível do modelo, que é interpretação deste texto e não afirmação de Putnam: o que se passa em casa tende a limitar o que o governo pode prometer fora, e a pressão de fora pode, por sua vez, repercutir em casa.

O próprio Putnam sugere que a lógica vale além da diplomacia, e cita dependência, comitês legislativos e coalizões entre vários partidos ².

Exemplos na história

Venezuela no Mercosul (2006-2009). O protocolo de adesão da Venezuela ao Mercosul foi assinado em Caracas em 4 de julho de 2006 pelos presidentes dos países do bloco. Faltava a aprovação de cada Congresso. No Brasil, o Senado votou o texto em 15 de dezembro de 2009 e o aprovou por 35 votos a 27 ³.

A votação foi adiada cinco vezes por receio de falta de quórum e só ocorreu depois de um acordo com a oposição, que garantiu a presença ³. O episódio mostra o jogo interno em ação. Entre os favoráveis, o senador Romero Jucá falou em ampliar a democracia e os direitos humanos na região. Entre os contrários, Arthur Virgílio citou a cláusula democrática do bloco, Eduardo Azeredo apontou requisitos técnicos da adesão e José Agripino falou em risco de isolamento e de dissolução do bloco ³. A matéria ainda dependia do Congresso do Paraguai ³.

Lula e a "autonomia pela diversificação" (2003-2006). Os pesquisadores Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni analisaram a política externa do primeiro governo Lula. Eles apontam que ela refletiu, ao menos em parte, posições tradicionais do Partido dos Trabalhadores (PT). O discurso oficial enfatizou a "mudança", mas os autores concluem que não houve ruptura significativa com os paradigmas históricos da política externa ⁴.

Também registram conflitos setoriais: a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp) se opôs ao reconhecimento da China como economia de mercado, e alguns setores empresariais perderam o interesse no Mercosul ⁴. A oposição, particularmente o PSDB, criticou a falta de concentração de esforços nos parceiros tradicionais do Brasil, e o debate sobre comércio exterior passou a interessar à opinião pública, aos empresários, aos sindicatos, aos partidos e ao Parlamento ⁴.

Os casos do próprio Putnam. O artigo de 1988 usa como exemplos as cúpulas econômicas dos países ocidentais, as negociações do Canal do Panamá e do Tratado de Versalhes, e os programas de estabilização do Fundo Monetário Internacional (FMI) ².

Críticas e limites

A teoria de dois níveis não é aceita como explicação completa por todos, e o realismo também recebe críticas. Os pontos abaixo têm peso parecido.

O que o realismo estrutural diz. Para Waltz, a estrutura do sistema explica por que Estados com governos e ideologias diferentes se comportam de forma parecida ⁵. Sob essa visão, olhar a política interna acrescenta ruído a uma explicação que já seria suficiente para o essencial. A própria enciclopédia observa que a teoria de Waltz não é uma teoria sobre política interna e não serve para guiar a formulação de políticas dos Estados ⁵.

O que os críticos dizem. Robert Keohane aceita o foco no sistema, mas argumenta que a cooperação econômica e as instituições mudam a percepção de interesse dos Estados. Robert Cox acusa o neorrealismo de tratar como universal uma estrutura historicamente situada. O construtivista Alexander Wendt sustenta que a autoajuda é socialmente construída e não decorre da anarquia ⁵.

O limite da explicação doméstica. O próprio estudo sobre o governo Lula sustenta que teorias centradas nos laços entre governo e sociedade têm papel explicativo limitado no caso brasileiro, embora não irrelevante. Para os autores, a reestruturação interna, sozinha, não bastou para mudar a política externa entre o governo anterior e o de Lula. O peso maior veio de choques externos, como o 11 de setembro e o impasse da Rodada Doha, somados às ideias e à personalidade dos líderes ⁴.

Em resumo: as duas lentes se completam. O sistema internacional define o que é possível, e a política interna ajuda a explicar qual caminho, entre os possíveis, o governo toma.

O Brasil neste tabuleiro

Quem decide, pela Constituição. Na redação publicada em 5 de outubro de 1988, o art. 4º diz que a República rege suas relações internacionais por princípios como independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não-intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os povos e concessão de asilo político ¹.

Ao presidente cabe "manter relações com Estados estrangeiros" e "celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional" (art. 84, VII e VIII) ¹. Ao Congresso cabe "resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional" (art. 49, I) ¹. Como interpretação deste texto, e não da Constituição: é a lógica dos dois níveis desenhada em lei, com o Executivo negociando e o Legislativo aceitando ou não.

Quem pressiona. Os casos acima mostram atores diferentes em cada época: bancadas no Senado, no episódio do Mercosul ³, e partidos, sindicatos e setores empresariais, nos anos 2000 ⁴. Ver o jogo assim não diz qual lado está certo. Mostra apenas por onde passa a decisão.

O que a teoria não decide. Ela não prevê o resultado de nenhum caso. Serve para fazer perguntas melhores: quem precisa aprovar, quem perde e quem ganha, e quanto espaço o governo tem na mesa de fora.

Perguntas frequentes

O presidente pode fazer um tratado sozinho?

A Constituição de 1988 dá ao presidente o poder de celebrar tratados, mas sujeita-os a referendo do Congresso Nacional ¹. O texto também reserva ao Congresso a decisão definitiva sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional ¹.

O que significa "jogo de dois níveis"?

É a ideia, apresentada por Robert Putnam em 1988, de que, quando o líder precisa da aprovação de seus eleitores ou do Legislativo para firmar um acordo, sua conduta reflete dois jogos ao mesmo tempo: o internacional e o interno ²⁶.

O realismo ignora a política interna?

O neorrealismo de Waltz coloca o foco na estrutura do sistema e deixa regime político, ideologia e motivações dos governantes fora da explicação ⁵. No realismo clássico de Morgenthau, o conceito de poder permite analisar a política externa independentemente de motivos, preferências e qualidades dos líderes ⁵. As duas versões, portanto, deixam a política interna em segundo plano, e é isso que autores como Putnam questionam ².

Quem formula a política externa brasileira?

Pela Constituição, o presidente mantém relações com Estados estrangeiros e celebra tratados ¹. Estudos acadêmicos registram a participação de outros atores, como partidos, empresas e Congresso, a depender do tema e da época ⁴.

A política interna explica mudanças de rumo na diplomacia brasileira?

Em parte. No estudo sobre o primeiro governo Lula, os autores atribuem maior peso a choques externos e a ideias do que à reestruturação interna, sem tratar o fator doméstico como irrelevante ⁴.

Para fechar

Os governos jogam em duas mesas: a internacional, onde negociam com outros Estados, e a interna, onde precisam de partidos, Congresso e setores da sociedade. A Constituição brasileira de 1988 desenha essa divisão ao exigir o referendo do Congresso aos tratados ¹. O limite da ideia é que nem todo comportamento externo vem de dentro: a estrutura do sistema internacional e os choques de fora também pesam, e os estudiosos discordam sobre quanto. Quem quiser aprofundar pode ler os livros indicados abaixo.