A tradição do Itamaraty: pragmatismo e não alinhamento

O que é

A tradição do Itamaraty é o conjunto de hábitos, princípios e métodos que orientam a política externa brasileira e passam de um governo a outro. "Itamaraty" é o nome do palácio e, por extensão, do Ministério das Relações Exteriores, onde trabalha a carreira diplomática.

Duas ideias a resumem. A primeira é o pragmatismo: decidir pelo interesse concreto do país, e não por afinidade ideológica. A segunda é o não alinhamento automático: o Brasil pode cooperar de perto com uma grande potência, mas sem se comprometer de antemão com tudo o que ela fizer.

"Tradição" é um termo da historiografia, não uma regra escrita. Autores diferentes datam o começo dela de formas diferentes e discutem o quanto ela é, de fato, contínua. Este artigo descreve a ideia e mostra onde estão as discordâncias.

De onde vem: Rio Branco e a Casa que ele deixou

José Maria da Silva Paranhos Júnior, o Barão do Rio Branco, comandou o Ministério das Relações Exteriores de 1902 a 1912, sob quatro presidentes. Segundo o historiador Clodoaldo Bueno, a política externa do período foi obra quase exclusiva dele ¹.

A tarefa central era fixar as fronteiras. Antes de ser chanceler, Rio Branco defendeu o Brasil nas questões de Palmas (também chamada de Missões), contra a Argentina, em 1895, e do Amapá, contra a França, em 1900. Como ministro, assinou tratados de limites com a Bolívia (o do Acre, em 1903), o Equador, os Países Baixos, a Colômbia, o Peru e o Uruguai ¹.

Para Bueno, a gestão deixou práticas que viraram tradição: realismo, defesa da soberania, busca de equilíbrio regional e uma política de prestígio, sem retórica agressiva nem liderança declarada ¹. Segundo Manzur, o empenho do governo em regularizar as relações externas já se evidenciava na política de Rio Branco ². Getúlio Vargas, em outro contexto, praticou entre 1935 e 1942 uma "equidistância pragmática", negociando ora com os Estados Unidos, ora com a Alemanha ².

Como funciona o argumento

O raciocínio pode ser lido como o de um país sem grande poder militar ou econômico que busca margem de manobra num mundo dominado por potências maiores. Esta leitura é uma lente nossa, de inspiração realista, e não uma tese atribuída a um autor. Em passos:

1. Interesse primeiro. O objetivo é concreto: fronteiras seguras no tempo de Rio Branco, desenvolvimento econômico em meados do século XX, mercados e parcerias depois.
2. Aproximar-se de quem pode ajudar. Rio Branco se aproximou dos Estados Unidos, o que, segundo Bueno, era um alinhamento utilitário, apoiado em laços comerciais como o do café ¹.
3. Não se prender. Bueno nota que a aproximação era unilateral: os Estados Unidos não deram apoio equivalente às pretensões brasileiras, e Rio Branco se desencantou com essa diplomacia no fim da gestão ¹.
4. Diversificar. Ter vários parceiros reduz a dependência de qualquer um deles.

Os cientistas políticos Tullo Vigevani e Gabriel Cepaluni descrevem a busca de autonomia em três estratégias: "autonomia pela distância", "pela participação" e "pela diversificação" ⁴. É uma forma de classificar épocas, e não um dogma do Itamaraty.

Exemplos na história

Dutra e o alinhamento: o contraexemplo (1946-1951)

Nem toda fase foi de equilíbrio. Segundo Manzur, o governo do general Eurico Gaspar Dutra, a partir de 1946, adotou um alinhamento automático com os Estados Unidos e assinou em 1947 o Tratado Interamericano de Assistência Recíproca (TIAR). A autora registra que não se viu a contrapartida esperada, em investimentos e cooperação, o que alimentou o sentimento contrário a essa vinculação ². O episódio mostra que a "tradição" convive com períodos de alinhamento.

A Política Externa Independente (1961-1964)

Em março de 1961, o presidente Jânio Quadros expôs ao Congresso as linhas de uma política externa que o ministro Afonso Arinos ajudou a estruturar e que San Tiago Dantas sistematizou depois, no governo de João Goulart ². Seus pilares, segundo Manzur, eram independentismo, universalismo (relações comerciais e diplomáticas com todos os países, qualquer que fosse o bloco) e desenvolvimentismo ².

A prova de fogo foi Cuba. Na reunião de consulta da Organização dos Estados Americanos (OEA) em Punta del Este, o Brasil recusou-se a apoiar a exclusão de Cuba e se absteve na votação. O argumento era jurídico: a Carta da OEA não previa a expulsão de um membro ². Manzur lembra que a PEI não era neutralista, pois não rompia com a opção ocidental do país ². Ela terminou com o golpe militar de 1964 ².

O Pragmatismo Responsável (1974-1979)

A expressão apareceu pela primeira vez, segundo a nota biográfica da FUNAG, na primeira reunião ministerial do presidente Ernesto Geisel, em 19 de março de 1974 ³. O chanceler Antônio Francisco Azeredo da Silveira conduziu a política que levou o nome. Seus passos, de acordo com a mesma nota: o rompimento do Acordo Militar Brasil-Estados Unidos, a assinatura do acordo nuclear com a Alemanha, o reconhecimento da República Popular da China no lugar de Taiwan e o reconhecimento das independências de países africanos de língua portuguesa ³.

Em discurso de 1975, Azeredo da Silveira criticou o "raciocínio simplista" que dividia o mundo em blocos, e disse que "o Brasil se recusa a ver o mundo por essas óticas distorcidas" ³.

Críticas e limites

A leitura da "tradição" tem críticos e ressalvas, e elas têm peso parecido com o da tese.

• Continuidade ou escolha? A tradição pode ser menos uniforme do que parece. O alinhamento de Dutra e a abertura de Quadros e Goulart mostram orientações bem diferentes dentro do mesmo país ².
• Independência viável? Manzur registra que, nos anos 1960, muitos consideravam que a independência entre os blocos não era viável nem possível, e que setores sociais e econômicos influentes viam mais razões para aderir ao bloco ocidental ². A discussão é aberta.
• O que dizem as escolas rivais. O artigo usa uma lente de inspiração realista, para a qual a margem de um país sem grande poder é estreita. Segundo a Stanford Encyclopedia of Philosophy, o liberalismo institucional (Keohane, 1989) sustenta que a cooperação econômica e as instituições internacionais ampliam a noção de interesse próprio dos Estados. O construtivismo (Wendt) afirma que a disputa permanente entre Estados não decorre logicamente da anarquia, e sim de como eles entendem seus papéis: "a anarquia é o que os Estados fazem dela" ⁶. Para essas correntes, a margem de manobra depende também de instituições e de ideias, e não só do poder.
• Debate interno. Segundo Manzur, no período do segundo governo Vargas os nacionalistas desconfiavam do capital estrangeiro e da dependência dos Estados Unidos, e os chamados "entreguistas" defendiam a abertura ao capital externo ². O não alinhamento sempre foi, portanto, também um tema de política interna.
• Alinhar não é errar. Mesmo Rio Branco aproximou-se de Washington ¹. O que a tradição pede, em seus defensores, é que o alinhamento seja uma escolha, e não um reflexo.

O Brasil neste tabuleiro

A Constituição de 1988 transformou parte dessa herança em princípios. O artigo 4º manda o Brasil reger suas relações internacionais por independência nacional, prevalência dos direitos humanos, autodeterminação dos povos, não-intervenção, igualdade entre os Estados, defesa da paz, solução pacífica dos conflitos, repúdio ao terrorismo e ao racismo, cooperação entre os povos e concessão de asilo político. O parágrafo único determina a busca da integração dos povos da América Latina ⁵.

Na leitura de Vigevani e Cepaluni, a "autonomia pela diversificação" se aplica melhor ao primeiro governo Lula (2003 a 2006) ⁴. Para os autores, os dois primeiros níveis de mudança do modelo que usam (ajustes e mudança de programa) ocorreram, e o terceiro, o das metas, dependeria da consolidação deles ⁴. A discussão posterior sobre esse período é ampla e não cabe aqui. O ponto é que, para descrever a política externa do país, a academia continua usando a mesma ideia de margem de manobra.

Perguntas frequentes

O que significa "não alinhamento" na diplomacia brasileira?

Significa não se comprometer automaticamente com a posição de uma potência ou de um bloco. Não quer dizer neutralidade nem isolamento: a PEI, por exemplo, não rompeu com a opção ocidental do país ².

Quem foi o Barão do Rio Branco?

Foi o chanceler brasileiro de 1902 a 1912, responsável por concluir a fixação dos limites do território nacional, segundo Bueno ¹.

O que foi o Pragmatismo Responsável?

Foi a política externa dos anos Geisel (1974-1979), sob o chanceler Azeredo da Silveira, que incluiu o fim do acordo militar com os Estados Unidos e o acordo nuclear com a Alemanha ³.

A Constituição obriga o Brasil a ser não alinhado?

Não usa essa expressão. O artigo 4º lista princípios como independência nacional e autodeterminação dos povos ⁵.

Todos os governos seguiram a mesma linha?

Não. Dutra adotou um alinhamento automático com os Estados Unidos; Quadros e Goulart, uma política de universalismo ².

Para fechar

A tradição do Itamaraty é a ideia de que o Brasil decide por interesse e guarda distância calculada das grandes potências, mas é também uma construção feita depois, com muitas exceções e muita disputa. Entender esse debate ajuda a ler as escolhas externas do país sem tratá-las como destino. Temas vizinhos da área tratam do realismo nas Relações Internacionais e do lugar do Brasil no mundo.