Federalismo: o que é, como divide o poder entre União, estados e municípios e como funciona no Brasil

O que é

Federalismo é a forma de organizar o Estado em que o poder se divide entre um governo central e governos regionais, e essa divisão vem da Constituição. Na descrição da Stanford Encyclopedia of Philosophy, a soberania não fica concentrada num único centro: cada nível tem autoridade final em certas áreas, e os cidadãos têm obrigações perante os dois ¹.

O ponto que distingue a federação é a proteção constitucional. Num Estado unitário, o poder regional é delegado e o legislativo central pode retirá-lo. Numa confederação, o centro é fraco e age por delegação das unidades, que em tese podem sair. Na federação, nem o centro nem as unidades mudam a divisão sozinhos ¹.

No Brasil, a Constituição de 1988 diz que a República é formada pela "união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal" ². A organização político-administrativa compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos ². O desenho tem uma particularidade: o município também aparece como ente com autonomia própria, e Abrucio o cita como exemplo de nível local com direitos originários numa federação ⁶.

De onde vem a ideia

A forma moderna nasceu nos Estados Unidos. Os Artigos da Confederação (1781) deixaram o governo central fraco para cuidar de defesa, comércio e cumprimento de leis. A convenção de 1787, que deveria apenas revisá-los, propôs um novo modelo, defendido por Madison, Hamilton e Jay nos ensaios de O Federalista. Os antifederalistas temiam a centralização e exigiram uma declaração de direitos, ratificada em 1791 ¹.

Madison, no ensaio nº 51, descreve o efeito esperado: como o poder é dividido entre dois governos distintos e, dentro de cada um, entre departamentos, "a double security arises to the rights of the people" (uma dupla segurança surge para os direitos do povo; tradução nossa) ⁸.

Daniel Elazar, cientista político, publicou Exploring Federalism (University of Alabama Press, 1987) ¹¹. Segundo Abrucio, Elazar resumiu a ideia como "autogoverno mais governo compartilhado" (self-rule plus shared rule), e a palavra "federal" vem do latim foedus, pacto: a federação seria uma parceria regulada por um pacto, e o poder nacional derivaria do acordo entre as partes ⁶.

Como funciona o argumento

O raciocínio em quatro passos:

1. O poder concentrado preocupa. Quem governa tudo pode abusar. A divisão territorial cria vários centros que se fiscalizam.
2. Cada nível tem território próprio. Os entes subnacionais têm direitos originários, que a União não retira de forma arbitrária. Uma Constituição escrita, cortes constitucionais e um Senado que representa os estados protegem esses direitos ⁶.
3. Há controle mútuo. Abrucio chama de checks and balances a fiscalização recíproca para que nenhum ente concentre poder demais e acabe com a autonomia dos outros ⁶.
4. É preciso coordenar. Como os níveis atuam sobre as mesmas políticas, surgem conflitos. Segundo Abrucio, o desafio é equilibrar cooperação e competição, porque a federação é "intrinsecamente conflitiva" ⁶.

Vista pela lente do realismo, que descreve a política como disputa por poder, a federação é a mesma lógica aplicada dentro de um país. Em vez de confiar o poder a um só ator, a Constituição o reparte e deixa cada parte com meios de se defender ⁶. Essa leitura é uma interpretação; o texto constitucional não a usa.

Quem decide o quê no Brasil

A Constituição reparte as competências em categorias ²:

A União não intervém nos estados, salvo nos casos do art. 34, entre eles manter a integridade nacional, repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra, e pôr fim a grave comprometimento da ordem pública ². A Constituição também proíbe que se delibere sobre emenda que tenda a abolir a forma federativa de Estado (art. 60, §4º, I) ².

Na prática: quem arrecada e como o dinheiro circula

A divisão de poder vem junto com a divisão de dinheiro. Em 2024, a carga tributária bruta do Brasil foi de 32,20% do PIB, ou R$ 3.782,09 bilhões, segundo a Receita Federal ³. A tabela mostra quanto cada esfera arrecadou:

Fonte: Receita Federal, Tabela 02 ³.

Entre 2015 e 2024, a fatia dos estados caiu de 27,39% para 26,28%, e a dos municípios subiu de 6,71% para 7,59% ³. A Receita observa que, em 2024, os maiores avanços de arrecadação vieram de PIS/Cofins (federais), do ICMS (estadual) e do ISS (municipal) ³.

Esses números mostram quem arrecada, não quem fica com o dinheiro. Para redistribuir, o art. 159 manda a União entregar 50% do produto do Imposto de Renda, do IPI e de um tributo sobre bens prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente. Desse total, 21,5% vão ao Fundo de Participação dos Estados (FPE), 22,5% ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM), 3% a programas de financiamento do setor produtivo nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e mais três parcelas de 1% ao FPM, pagas em julho, setembro e dezembro ². Os municípios ainda recebem 25% do ICMS arrecadado pelo estado (art. 158, IV) ².

Um exemplo de conta, só com a regra do art. 159, I: para cada R$ 100,00 desses três tributos, R$ 21,50 vão ao FPE, R$ 25,50 ao FPM (22,5% mais as três parcelas de 1%) e R$ 3,00 aos programas regionais; os R$ 50,00 restantes ficam com a União. É uma ilustração da regra, não uma projeção de valores. Outras repartições, como a do imposto de renda retido na fonte pelos próprios municípios (art. 158, I), também existem ².

A Constituição veda "a retenção ou qualquer restrição à entrega" desses recursos aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios (art. 160) ².

Conflitos reais: três casos

Estados Unidos, 1781-1787. O governo central fraco da confederação levou à convenção que criou a federação moderna. É o caso fundador do equilíbrio entre união e autonomia ¹.

Brasil, dos anos 1980 aos 1990. Kugelmas e Sola descrevem que, depois do caminho descentralizador que culmina na Constituição de 1988, a crise fiscal e o Plano Real produziram, ao mesmo tempo, movimentos de recentralização e de descentralização ⁷. Pandemia, 2020. O Plenário do STF decidiu, em 15 de abril de 2020, referendar a medida cautelar na ADI 6341: as medidas federais não afastam a competência concorrente nem as providências normativas e administrativas dos estados e municípios. A maioria acompanhou o ministro Edson Fachin ao interpretar a lei federal em conformidade com a Constituição: a União pode legislar, respeitada a autonomia dos demais entes ⁵.

Reforma tributária: a disputa em andamento

A Emenda Constitucional 132/2023 criou o IBS (Imposto sobre Bens e Serviços), de competência compartilhada entre estados, Distrito Federal e municípios (art. 156-A) ². Ele está previsto para substituir o ICMS e o ISS ⁹. A administração fica com o Comitê Gestor do IBS, entidade criada pela Lei Complementar 214/2025, formada de modo paritário por representantes dos estados, do DF e dos municípios ¹⁰.

Segundo a Agência Senado, em 16 de dezembro de 2024, o cronograma previa testes em 2026, com 0,9% de CBS e 0,1% de IBS destacados na nota fiscal sem recolhimento efetivo, e a extinção definitiva de ICMS e ISS em 2033 ⁹. A notícia é de 2024; datas e detalhes podem ter mudado, e quem quiser o cronograma atual deve consultar a legislação e o Comitê Gestor.

O desenho redistribui poder: estados e municípios deixam de ter cada um o seu imposto sobre o consumo e passam a decidir em conjunto. Para uns, isso reduz a guerra fiscal e a complexidade. Para outros, reduz a autonomia de cada ente. O artigo não toma lado.

Críticas e limites

O federalismo tem defensores e críticos de peso parecido.

A favor. A Stanford lista a proteção contra abusos em qualquer nível, o ajuste das políticas às preferências locais, a participação política e o papel das unidades como "laboratórios" de políticas ¹.

Contra. A mesma fonte aponta instabilidade (federações tendem à secessão ou à centralização), complexidade e menor transparência, desigualdades entre unidades e a dificuldade de manter lealdade dupla dos cidadãos ¹.

A competição entre entes. Abrucio observa que a competição pode favorecer a inovação, mas, sem regras, produz problemas. Cita a guerra fiscal, em que cada governo subnacional oferece mais isenções às empresas que os outros, e a "corrida ao fundo do poço", em que governos reduzem proteção social e impostos para atrair empresas e acabam piorando a redistribuição ⁶.

A cooperação mal desenhada. Ele também alerta que a cooperação pode virar subordinação e que decisões que dependem da anuência de quase todos podem travar a inovação (a "armadilha da decisão conjunta") ⁶.

O Brasil neste tabuleiro

O Brasil tem 5.568 municípios, segundo o IBGE (2022), além do Distrito Federal e de Fernando de Noronha, que somam 5.570 unidades nas estatísticas do instituto ⁴. A mesma ficha lembra que os municípios têm autonomia para legislar nos limites da Constituição federal e da estadual ⁴. Os temas acima mostram três frentes da disputa: quem arrecada, quem recebe repasses e quem legisla em temas compartilhados.

Abrucio descreve o federalismo brasileiro como um dos casos mais ricos e complexos entre os sistemas federais existentes, e afirma que os dilemas de coordenação entre níveis de governo são internacionais, mas ganham feições próprias pela história de cada país ⁶.

Perguntas frequentes

União, estados e municípios têm hierarquia entre si?

Não no sentido de subordinação. A Constituição trata os quatro entes (incluindo o Distrito Federal) como autônomos, e cada um tem competências próprias ². Há, porém, regras que dão à União a competência para certas leis (art. 22) e papéis de coordenação, e o art. 34 prevê a intervenção federal em casos restritos ².

O município pode fazer lei?

Pode, sobre assuntos de interesse local, e também suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, I e II) ².

Quantos municípios o Brasil tem?

Segundo o IBGE, 5.568 em 2022. Nas estatísticas, o instituto soma o Distrito Federal e Fernando de Noronha e chega a 5.570 unidades ⁴.

Federação e Estado unitário descentralizado são a mesma coisa?

Não. No Estado unitário, a descentralização é uma concessão do centro, que pode ser revertida. Na federação, os direitos dos entes regionais têm proteção constitucional e não dependem de decisão unilateral do centro ¹⁶.

Estados e municípios podem agir por conta própria em uma emergência?

Na pandemia de 2020, o STF entendeu que as medidas federais não afastam a competência concorrente de estados e municípios nem a atuação normativa e administrativa deles, em decisão cautelar referendada pelo Plenário em 15 de abril de 2020 ⁵.

Para fechar

Federalismo é a decisão de repartir o poder pela Constituição, de modo que nenhum nível mande sozinho em tudo. No Brasil, a repartição vale para competências, impostos e repasses, e a União arrecadou, em 2024, cerca de dois terços do total ³. Quem defende o modelo aponta a proteção contra a concentração de poder; quem o critica aponta a desigualdade e a dificuldade de coordenar. Para a lente que dá sentido à disputa por poder, veja Realismo nas Relações Internacionais: o que é, de onde vem e como explica a disputa entre países; para o conceito de autoridade suprema, veja Soberania e Estado-nação: o que é, de onde vem e quais são os seus limites.